Les députés du groupe parlementaire populaire de l’Assemblée de Madrid ont demandé au Bureau de l’Assemblée de proposer à l’Assemblée plénière l’adoption de la procédure de lecture unique pour voter une proposition de loi. La lecture unique prévue à l’art. 167.2 du règlement de l’Assemblée implique l’exclusion du droit de présenter des amendements. Le Bureau de l’Assemblée a fait droit à cette demande et l’Assemblée plénière l’a ensuite approuvée. Les députés du groupe parlementaire socialiste ont alors saisi la Cour constitutionnelle d’un recours d’amparo parlementaire contre la décision du Bureau de l’Assemblée. En droit constitutionnel espagnol, ce recours permet de contester les actes parlementaires dépourvus de force de loi qui portent atteinte aux droits fondamentaux.
Il convient de souligner qu’au moment où la décision a été rendue, l’article 167.2 du règlement avait déjà été modifié et que l’exclusion du droit de présenter des amendements dans la procédure de lecture unique avait été supprimée. Malgré cette modification, la Cour a jugé que celle-ci ne faisait pas obstacle à l’examen du recours d’amparo, en raison de l’absence d’effet rétroactif de la réforme sur l’acte contesté.
La Cour a dû déterminer si le Bureau de l’Assemblée, en décidant de proposer à l’Assemblée plénière l’examen de l’initiative législative selon la procédure de lecture unique, excluant alors le droit d’amendement, a porté atteinte au ius in officium des requérants et au droit de participation politique (articles 23.2 et 23.1 de la Constitution). À cette fin, la Cour définit les limites du droit d’amendement des parlementaires.
I. Les limites du droit d'amendement
La Cour reconnaît que le droit d’amendement des parlementaires découle du droit de participation politique de l’article 23.2 de la Constitution espagnole et relève du contenu du ius in officium des parlementaires que ce droit fondamental garantit.
Ainsi, la Cour affirme que l’autonomie parlementaire confère aux assemblées une grande liberté pour réguler le droit d’amendement. Néanmoins, elle déclare que cette liberté n’est pas absolue, dès lors qu’elle demeure soumise à la Constitution (décision (déc.) STC 119/2011). La Cour estime qu’il y a violation du droit de participation politique lorsque l’exercice du droit d’amendement dans la procédure législative est « de manière absolue » empêché, interdit ou exclu (déc. STC 139/2017). Elle admet toutefois plusieurs exceptions à ce principe. Ainsi, les règlements des assemblées parlementaires (ayant valeur législative) peuvent prévoir des limitations au droit d’amendement.
En l’espèce, le règlement prévoyait que le Bureau pouvait proposer à l’Assemblée plénière de soumettre une initiative législative au moyen de la procédure de lecture unique, excluant ainsi le droit d’amendement, à la condition que le texte de l’initiative remplisse deux critères : d’une part, que « la nature » de l’initiative le justifie et, d’autre part, que « la simplicité » de la formulation de l’initiative législative le permette.
Néanmoins, cette décision affirme que, pour limiter le droit d’amendement, l’organe parlementaire concerné doit, outre le respect de son règlement, vérifier que sont réunies les « exigences », les « conditions » ou les « cas exceptionnels » que la Cour constitutionnelle déduit directement du contenu de l’article 23.2 de la Constitution, et qui sont susceptibles de justifier une telle limitation du droit d’amendement.
La Cour évoque les « cas exceptionnels » dans lesquels le droit d’amendement peut être limité, tels qu’ils ont été dégagés par sa jurisprudence. Elle renvoie d’abord à sa jurisprudence relative à l’« exigence d’homogénéité » entre les amendements et l’initiative législative (déc. STC 119/2011). La Cour affirme ensuite que le droit d’amendement peut également être limité lorsqu’une telle restriction repose sur un fondement constitutionnel ou lorsque la nature de la procédure législative rend l’exercice du droit d’amendement superflu ou dépourvu d’utilité. À cet égard, elle renvoie à la doctrine (jurisprudence) dégagée dans les décisions déc. STC 27/2000 et 139/2017. Dans cette dernière affaire, l’unanimité ayant entouré l’initiative législative avait rendu l’exercice du droit d’amendement superflu ou dépourvu d’utilité.
En l’espèce, aucune des hypothèses exceptionnelles dégagées par la Cour n’était remplies. Par conséquent, la décision du Bureau de l’Assemblée de donner suite à la demande du groupe parlementaire sans vérifier si ces conditions étaient remplies est entachée d’inconstitutionnalité et de nullité, dès lors qu’elle a porté atteinte au droit de participation politique consacré par l’article 23.2 de la Constitution. En d’autres termes, le règlement n’est pas inconstitutionnel s’il prévoit des limites au droit d’amendement sous certaines conditions créées par le juge constitutionnel, mais il appartient à l’organe parlementaire compétent de vérifier l’existence de ces conditions.
Dans cette décision, la Cour considère que la violation résulte de la manière dont l’organe parlementaire a interprété et appliqué la légalité parlementaire. Toutefois, la décision exige que cet organe ne se limite pas à son propre règlement, mais qu’il tienne compte de la jurisprudence constitutionnelle. En conclusion, il s’agit là d’une nouvelle décision qui met en évidence le vaste pouvoir créateur du juge constitutionnel lorsqu’il établit des cas d’exception au droit d’amendement.
II. L'interprétation conforme dans le cadre d'un recours d'amparo
Afin de garantir le principe de conservation de la loi, la Cour rejette la demande visant à soulever une question d’inconstitutionnalité concernant l’article 167.2 du règlement (ayant force de loi), qui prévoit la suppression du droit d’amendement. Selon ce principe lorsqu’un texte est susceptible de plusieurs interprétations et que l’une d’elles permet d’assurer sa conformité à la Constitution, cette interprétation conforme doit être privilégiée afin de préserver la validité de la disposition législative (décisions n° 108/1986, 76/1996, 233/1999 et 139/2017). Ainsi, « l’interprétation conforme » équivaudrait à une réserve d’interprétation en droit constitutionnel français. À cette fin, elle déclare qu’il n’est pas inconstitutionnel de limiter le droit d’amendement dès lors qu’un des « cas exceptionnels » établis par la jurisprudence de la Cour est réuni (en cas d’unanimité, ce qui n’était pas le cas dans cette affaire). Elle procède alors à une interprétation conforme à la Constitution de l’article du Règlement, dans la partie où il est prévu « la déchéance du droit de présenter des amendements ».
Cependant, le dispositif de la décision ne comporte aucune mention sur l’interprétation conforme à la Constitution de cette disposition ayant force de loi. Cette omission s’explique par le fait qu’au moment où la décision a été rendue, l’article dont la conformité est ainsi confirmée avait déjà été modifié. Selon le préambule de la réforme, celle-ci visait à se conformer « à la doctrine de la Cour constitutionnelle en matière de procédure législative en lecture unique, en ce qui concerne le droit d’amendement des députés ». L’Assemblée a elle-même supprimé la disposition que la Cour vient de déclarer conforme à la Constitution. On peut dès lors s’interroger sur l’utilité d’une telle interprétation portant sur une disposition qui n’était plus en vigueur. Cette démarche semble toutefois traduire la volonté de la Cour d’affirmer, pour l’avenir, qu’une limitation du droit d’amendement n’est pas, en elle-même, contraire à la Constitution, dès lors que les conditions exceptionnelles qu’elle a dégagées dans sa jurisprudence sont réunies.
Pour la Cour, ce n’est pas le règlement, même dans sa version antérieure, qui est à l’origine de la violation du droit fondamental, mais son application concrète par les organes parlementaires. Ceux-ci n’ont pas vérifié, avant d’adopter l’acte, si, au-delà des conditions prévues par le règlement lui-même, les exigences dégagées par la jurisprudence constitutionnelle étaient également réunies.
La décision de la Cour de ne pas soulever une question interne d’inconstitutionnalité, au nom du principe de conservation de la loi, a fait l’objet de vives critiques dans les deux opinions dissidentes.
III. La portée des effets de la décision
En ce qui concerne les effets de la décision, la Cour constate la violation du droit fondamental de participation politique (article 23.2 de la Constitution). Afin de garantir ce droit et faisant droit à la demande du ministère public, la déclaration d’inconstitutionnalité et de nullité s’étend non seulement à l’acte faisant l’objet du recours, mais également à la décision ultérieure de l’Assemblée plénière, dans la mesure où il s’agit d’une décision qui confirme la précédente.
De même, la Cour écarte du dispositif de la décision, dans le cadre d’un recours d’amparo, toute appréciation relative à la constitutionnalité de la loi adoptée selon la procédure de lecture unique.
