Pour n'être pas des projets de loi ordinaire, les projets de loi constitutionnelle sont-ils des projets de loi ordinaires ?
L’adoption d’une motion préalable contre le projet de loi constitutionnelle (PJLC) relatif à la Nouvelle Calédonie le 3 avril dernier constitue une première, du moins à l’Assemblée nationale, le Sénat ayant voté une question préalable en août 1984 sur le projet visant à élargir le champ de l’article 11 de la Constitution, déposé à la suite du retrait du projet de loi « Savary ».
Cet événement invite toutefois à une réflexion plus large sur la procédure applicable aux projets de loi constitutionnelle qui, s’ils présentent des particularités traduisant une certaine révérence à leur endroit (1), suit à maints égards les règles classiques de la procédure parlementaire (2).
1) Des particularités révérencielles
Rappelons tout d’abord que les termes de projet – ou proposition – de loi constitutionnelle ne figurent pas dans la Constitution qui ne connait que ceux de projet – ou proposition – de révision. C’est un usage administratif et légistique qui a consacré ces termes depuis l’origine (1). Toutefois, à l’inverse de tous les autres projets de loi, ordinaire ou organique, ceux-ci sont présentés au nom du Président de la République, et non du Premier ministre qui en est seulement le contresignataire. Il s’ensuit que le Chef de l’État peut dans les mêmes formes opérer leur retrait, ce qui est rarissime mais fut le cas en août 2019 de celui « pour une Démocratie plus représentative, responsable et efficace ».
La spécificité qui s’attache à un PJLC entraine d’autres particularités constitutionnelles. Ainsi, certaines des innovations de la révision de 2008 ou liées à cette dernière ne sont pas applicables.
Il en va ainsi de l’obligation d’accompagner les projets de loi d’une étude d’impact. Outre qu’ils « traitent de questions pour lesquelles les rubriques habituelles d’une étude d’impact seraient peu pertinentes », le rapporteur à l’Assemblée nationale estimait que « le Constituant, en visant à l’article 39 les conditions de présentation des « projets de loi », n’a pas entendu viser les « projets de révision constitutionnelle », qui forment une catégorie distincte et dont l’initiative n’appartient pas au Premier ministre » (2). Il en va surtout d’une réforme essentielle qui fait du texte de la commission la base du débat en séance publique, laquelle n’a pas été étendue aux révisions constitutionnelles, sans qu’une explication ait d’ailleurs été clairement avancée. Sans doute a-t-on considéré que la noblesse d’un texte présenté au nom du Président de la République justifie cette exception, qui bénéficie également aux PLF et PLFSS, mais dont l’examen est encadré par la procédure particulière des articles 47 et 47-1 de la Constitution et des dispositions organiques prises pour leur application.
En outre, plusieurs procédures de parlementarisme rationalisé ne sont pas applicables – ou n’ont jamais été appliquées – aux révisions constitutionnelles.
L’article 89 exige que le projet – ou la proposition – soit votée par les deux assemblées en termes identiques, assurant ainsi un strict bicamérisme égalitaire. Ceci exclut l’usage de l’article 49, alinéa 3, qui conduit à considérer comme adopté un texte qui n’a pas été voté. Au demeurant, une telle utilisation, si elle était possible, serait vraisemblablement de mauvais augure pour la suite, dans l’hypothèse – la plus courante – d’une soumission du texte au Congrès où une majorité des 3/5 doit être recueillie.
De même, le Gouvernement ne peut provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire, comme le prévoit la procédure parlementaire classique, non parce qu’il serait en tout état de cause interdit de recourir à une telle instance pour tenter de rapprocher les points de vue des deux assemblées, mais parce que la réunion d’une CMP est aussi – et peut-être avant tout, dans l’esprit du parlementarisme rationalisé – le préalable obligatoire, en cas d’échec ou de rejet par l’une ou les deux assemblées du texte qu’elle a adopté, à la phase d’adoption définitive par l’Assemblée nationale, ce qui ne peut être envisagé s’agissant d’un texte qui doit être adopté dans les mêmes termes par les deux chambres.
Dès lors, le Gouvernement ne peut recourir à la procédure accélérée, qui a pour effet de permettre la réunion d’une CMP après une lecture dans chaque chambre. Or, user de la procédure accélérée pourrait cependant présenter un autre avantage : faire disparaître les délais, introduits par la révision constitutionnelle de 2008, de six semaines entre le dépôt et le débat dans la première assemblée saisie et de quatre semaines entre sa transmission et le débat dans la seconde assemblée. Auparavant, la question ne se posait pas puisqu’aucun délai n’était prévu de manière générale, sauf pour les lois organiques dont on sait qu’elles ne peuvent être discutées par la première assemblée qu’au terme d’un délai de quinze jours après leur dépôt (3), même en cas d’engagement de la procédure accélérée. Le projet de révision de 2008 était muet sur le sujet et cette imprécision pouvait donner lieu à des interprétations concurrentes. C’est à l’initiative du Sénat qu’a été introduite à l’article 89 la disposition prévoyant expressément que les conditions de délai fixées au troisième alinéa de l’article 42 sont applicables, au motif qu’il serait paradoxal de prévoir de tels délais pour les lois organiques ou pour les lois simples mais non pour les lois constitutionnelles. Et cette nouvelle disposition a clairement pour effet d’interdire le recours à la procédure accélérée. Cette exigence est loin d’être négligeable ; elle a certainement retardé à l’hiver 2015-2016 l’examen du projet – controversé – sur la protection de la Nation.
Enfin, la révision constitutionnelle apparaît désormais comme la matière la plus largement ouverte aux initiatives, qu’elles soient d’origine parlementaire ou gouvernementales, puisque la seule qui ne puisse se voir opposer des irrecevabilités tirées des articles 40 ou 41 de la Constitution. Admettre la position inverse conduirait à interdire aux membres du Parlement de modifier, voire de supprimer, les règles d’irrecevabilité financière ou législative, ce qui ne constitue d’ailleurs pas qu’une hypothèse d’école. On rappellera qu’en 2008 le président de la commission des finances de l’Assemblée déposa et soutint – sans succès toutefois – un amendement de suppression de l’article 40.
2) Des règles d'examen ordinaires
Mais pour ne pas être des projets de loi ordinaire, les PJLC ne sont-ils pas des projets de loi ordinaires, soumis à la plupart des règles classiques de la procédure législative ?
Ils sont tout d’abord renvoyés à la commission compétente, celle chargée des lois constitutionnelles, encore que le renvoi à une commission spéciale ne soit pas interdit mais est sans précédent. Depuis 2008, le Gouvernement ne se prive pas de se rendre en commission durant l’examen du texte, comme l’atteste la présence, le plus généralement, du Garde des Sceaux, mais aussi, exceptionnellement, du Premier ministre (4).
En séance, l’opposition pourra disposer des armes habituelles qui lui sont reconnues dans le débat parlementaire, à commencer par les motions de procédure puisque même l’exception d’irrecevabilité (5) a été jugée recevable, comme l’illustre le précédent célèbre de la motion défendue par Philippe Séguin contre le projet de révision de la Constitution pour permettre la ratification du traité de Maastricht (6). Au demeurant, la motion pourrait avoir pour objet de contester la recevabilité d’un projet au regard du 5e alinéa de l’article 89 ou des « limitations touchant aux périodes au cours desquelles une révision de la Constitution ne peut pas être engagée ou poursuivie, qui résultent des articles 7, 16 et 89, alinéa 4, du texte constitutionnel » (7).
De son côté, le Gouvernement, sous réserve des exceptions ci-dessus évoquées, bénéficiera des armes qui lui sont attribuées au cours de la procédure législative. Il pourrait ainsi faire jouer – même s’il n’y a pas d’exemple – la réserve des votes, couplée avec la mise en œuvre du vote bloqué de l’article 44, alinéa 3, de la Constitution.
Mais c’est la question de la recevabilité des amendements au regard des règles résultant de l’article 45C, qu’il s’agisse des cavaliers constitutionnels, c’est-à-dire hors du cadre du projet, ou d’amendements ne respectant pas la règle de « l’entonnoir » qui mérite un examen attentif. Dès lors, en effet, que la voie de l’initiative parlementaire est ouverte, il est tentant pour les assemblées d’en user sinon d’en abuser, car le caractère égalitaire du bicamérisme, joint à une ouverture illimitée du droit d’amendement, constitue un risque redoutable pour l’exécutif qui peut craindre de ne pas pouvoir faire aboutir sa réforme constitutionnelle, a fortiori s’il est désireux d’aller vite et de ne pas la laisser s’embourber.
Mais en matière constitutionnelle, que faut-il entendre par « cadre du projet » ? La Constitution, sujet de la révision, constitue-t-elle ce cadre ou bien ce dernier est-il limité au projet – ou à la proposition – en discussion ?
A la thèse de l’interpénétration de l’ensemble des articles du texte constitutionnel, défendue par des parlementaires souhaitant modifier substantiellement la Constitution à l’occasion d’un débat sur le quinquennat, s’opposait celle du président de la commission des Lois, Jean Foyer, soutenant que « le cadre du projet de loi en discussion est déterminé par son intitulé, par son exposé des motifs et par son dispositif » (8). L’Assemblée se prononça pour l’irrecevabilité, ce qui ne doit pas surprendre dans une chambre dont la majorité était acquise à l’équilibre initial des institutions. Mais il n’en allait pas nécessairement de même au Sénat, où les tentatives, à l’occasion d’une révision constitutionnelle limitée, d’entreprendre une modification en profondeur de la Constitution, risquaient d’être plus nombreuses rendant peu défendable, sur le plan politique, la thèse de l’irrecevabilité. En effet, adopter une conception restrictive du droit d’amendement dans la seule Assemblée nationale tandis que le Sénat aurait pu librement discuter de modifications constitutionnelles étrangères au projet de révision aurait rompu sans justification aucune l’équilibre entre les deux assemblées dans cette matière. Une évolution inexorable s’engagea ainsi et la digue de l’irrecevabilité n’a pas résisté si bien que les nombreuses révisions intervenues depuis les années 1990 donnèrent l’occasion à de nombreux débats, et parfois à l’adoption de dispositions (9), en marge des projets sans que l’irrecevabilité fût invoquée. Depuis lors, et alors que la jurisprudence interne des assemblées a renforcé la chasse aux cavaliers dans les lois ordinaires et organiques, la matière constitutionnelle continue à y échapper et l’existence d’un lien au moins indirect ne fait pas l’objet de vérification. Les seules irrecevabilités opposées en première lecture concernent les cas où le contenu de l’amendement ne s’insère pas dans la Constitution ou ne modifie aucune disposition constitutionnelle. Sans doute en irait-il de même, pour une disposition méconnaissant directement le 5e alinéa de l’article 89.
En revanche, la règle dite de l’entonnoir, qui limite la recevabilité des amendements au cours des lectures ultérieures à l’existence d’un lien avec une disposition restant en discussion, se doit d’être appliquée avec d’autant plus de rigueur que, s’agissant de textes qui doivent être adoptés en termes identiques par les deux chambres, tout ajout au cours des lectures ultérieures pourrait rendre interminable l’examen des révisions constitutionnelles (10).
Après quelques flottements (11), la règle est désormais appliquée régulièrement.
On ne saurait conclure sans rappeler que la procédure d’examen des projets de loi constitutionnelle, qu’elle respecte les canons classiques de la procédure législative ou qu’elle y fasse exception, trouve sa conclusion soit dans le vote du peuple, soit dans celui d’une réunion des deux chambres qui n’est appelée qu’à l’approuver à une majorité qualifiée, sans pouvoir en discuter de nouveau et a fortiori le modifier, soit … dans une attente indéterminée, le chef de l’Etat pouvant surseoir à cette procédure ultime, voire, alors qu’il l’a convoqué, décommander le Congrès du Parlement (12).
(1) L’adoption de la Constitution elle-même procède de la loi constitutionnelle du 4 octobre 1958 et sa première modification concernant la Communauté par la loi constitutionnelle n° 60-525 du 4 juin 1960.
(2) Rapport n° 1375 AN du 7 janvier 2009 sur le projet de loi organique d’application des articles 34-1, 39 et 44.
(3) Ce qui n’a toutefois pas empêché le Conseil constitutionnel eu égard aux circonstances, de valider une loi organique n’ayant pas respecté ce délai (Décision n° 2020-799 DC du 26 mars 2020).
(4) Ce fut le cas lors des débats sur la loi constitutionnelle de protection de la Nation le 27 janvier 2016.
(5) Aujourd’hui fondue à l’Assemblée nationale avec la question préalable en motion de rejet préalable.
(6) 2e séance du 5 mai 1992, JOAN p. 863.
(7) Décision n° 92-312 DC du 2 septembre 1992, cons. 19.
(8) 2e séance du 16 octobre 1973, JOAN p. 4432.
(9) Par exemple, « La langue de la République est le français », (Loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992).
(10) Sauf à admettre la réunion d’une CMP, que la Constitution n’interdit pas formellement. Il ne s’agirait pas alors de l’étape nécessaire à un dernier mot de l’Assemblée, impossible en la matière, mais bien d’une tentative de conciliation entre les deux assemblées en lieu et place de réunions informelles des présidents et rapporteurs des deux chambres dont sont exclues les oppositions.
(11) Dont témoigne, par exemple, l’examen en seconde lecture en avril 2016 d’un amendement au PJLC sur le CSM affirmant le droit à la défense de tout justiciable par un avocat (JOAN 2e séance du 5 avril 2016, page 2716).
(12) Comme l’a montré le précédent de 2000 sur les PJLC relatifs au CSM et au tableau annexe des électeurs en Nouvelle Calédonie, le Premier ministre de cohabitation ayant, selon ses propres termes, « pris acte » de cette décision en accordant son contreseing. (Décret du 19 février 2000, JORF du 20 janvier 2000, page 975)
