Le Parlement n’est pas l’organe de l’État qui s’impose spontanément à l’esprit dès lors que la thématique de la politique étrangère ou celle de la défense nationale est abordée. Le régime politique instauré par la Constitution du 4 octobre 1958 met en effet en évidence, avec une remarquable acuité, la discrétion de l’arène parlementaire, doublée d’une certaine faiblesse en matière de relations extérieures. Pourtant, le Parlement n’est pas le grand absent de ce champ, contrairement à ce que pourraient suggérer des formules aussi excessives que le « monopole de l’exécutif » des relations internationales ou inexactes comme la pseudothéorie du « domaine réservé » du Président de la République.
Le Sommet parlementaire du G7, réuni à Paris les 10 et 12 septembre 2026, démontre que le Parlement n’est pas aux abonnés absents des questions diplomatiques et de défense. Cette 24e édition, présidée par Yaël Braun-Pivet, présidente de l’Assemblée nationale, a pour vocation, depuis sa création en 2001, de promouvoir la coopération multilatérale et de souligner les valeurs communes entre les démocraties parlementaires du G7 (allemande, anglaise, canadienne, états-unienne, italienne et japonaise), lesquelles étaient accompagnées des présidents des Parlements européen et ukrainien.
Si la confiance citoyenne envers les Parlements constituait un thème de travail de ce sommet, cette édition a également « examiné la façon dont les Parlements exercent leur rôle et leurs pouvoirs de contrôle en matière de politique étrangère et de défense », dans un contexte de « crise globale » (Déclaration commune, §1). La confiance dans les régimes démocratiques étant un enjeu central pour les acteurs politiques, l’« occasion de réaffirmer le rôle essentiel des institutions parlementaires dans la vie démocratique et d’appeler à une coopération interparlementaire renforcée » (§1), a ainsi été saisie par les présidents des assemblées parlementaires.
Pour le constitutionnaliste, ce sommet permet de revenir sur le rôle du Parlement français, singulièrement à l’aune de cette thématique, laquelle pourrait se résumer comme suit : un organe discret en matière de relations extérieures. Le Parlement joue en effet un rôle dont l’intensité a varié depuis la Révolution française (I), mais il s’avère particulièrement faible sous la Ve République (II).
I. Le Parlement, un organe historique
Dans leur Déclaration commune, les parlementaires du G7 parlementaire ont déconstruit un malentendu persistant : les Parlements « jouent un rôle fondamental […] en matière de politiques étrangère et de défense », en contribuant « à la légitimité, à la transparence et au contrôle démocratique de ces politiques » (§7).
L’histoire constitutionnelle française le confirme : non, le pôle « exécutif » (ou l’appareil gouvernemental) ne monopolise pas toujours l’action de l’État en matière de relations extérieures. Cette croyance reste pourtant tenace dans les champs médiatique et politique. Elle s’inscrit dans un récit philosophique et historique de longue date, selon lequel le Prince serait le seul légitime à monopoliser l’action extérieure de l’État. Des auteurs libéraux comme Locke, Montesquieu, Rousseau ou encore Tocqueville ont défendu cette conception aristocratique des relations extérieures, les bénéfices de la démocratie – délibération, transparence, pluralisme – n’étant, selon eux, pas adaptés aux impératifs diplomatiques et militaires[1]. Il faut dire que, sous l’Ancien Régime, le roi avait fini par monopoliser la matière[2], dessinant un partage des compétences pour représenter et engager l’État au-dehors de ses frontières comme suspecte, voire inenvisageable. Ces discours ont durablement prospéré, ce qui permet de comprendre pourquoi, encore aujourd’hui, le Parlement n’a guère de crédit dès lors que les relations extérieures de l’État sont en jeu – la représentation nationale serait finalement handicapée en son essence même pour intervenir en la matière.
Pourtant, l’analyse historique, en France comme dans d’autres démocraties occidentales, infirme la popularité de ces représentations – ce que rappelle utilement la Déclaration commune (§§ 7-8) : la Constitution des États-Unis d’Amérique prévoit ainsi le partage du pouvoir des relations extérieures entre le Congrès et le Président étatsunien, qu’il s’agisse de la guerre ou des traités internationaux[3]. Dès les premiers mois de la Révolution française, ce partage s’est trouvé au cœur des préoccupations des députés, lesquelles posent une question perçue comme insoluble[4] : faut-il, en 1790, accorder une parcelle du pouvoir des relations extérieures au roi ou, au contraire, déplacer le monopole de sa figure au bénéfice de la seule Assemblée nationale ? La solution médiane, formalisée dans le décret du 22 mai 1790, intitulé « Déclaration de paix au monde », a été retenue et confortée dans la Constitution des 3 et 4 septembre 1791 : ni l’Assemblée nationale ni le Roi ne sont exclus de la définition de la politique extérieure du Royaume, consacrant ainsi un partage des compétences en la matière entre les organes parlementaire et exécutif[5]. L’affirmation de la Déclaration commune selon laquelle les « traditions constitutionnelles » des signataires reposent sur des « pouvoirs exécutifs [qui] détiennent une responsabilité centrale dans la définition et la conduite des relations internationales » (§ 7), est néanmoins à relativiser pour le cas français. Le point de départ de cette tradition semble en effet bien plus récent que 1790-1791.
L’histoire postrévolutionnaire française fait état de plusieurs oscillations avant une stabilisation opérée par la République. De 1792 à 1848, les choix des constituants ont alterné entre une conception plutôt révolutionnaire – le Parlement ratifie les traités internationaux et déclare la guerre (et non le pôle « exécutif ») – et une conception monarchique – le Parlement voit alors son rôle réduit à peau de chagrin au bénéfice d’une concentration du pouvoir assurée par l’organe en charge de la fonction exécutive[6]. À partir de 1848, la IIe République opère une synthèse de ces deux conceptions : dorénavant, le Gouvernement et le chef de l’État se partagent les compétences de direction (décision et conduite) de la politique extérieure française, le Parlement est essentiellement un modérateur[7]. Depuis cette période, le partage des compétences entre l’appareil gouvernemental et le Parlement suit une dualité « direction/contrôle » (hormis durant le IInd Empire et les régimes de fait de la Deuxième Guerre mondiale). Par exemple, la compétence de ratification des traités internationaux revient au Président de la République et non plus au Parlement, ce dernier étant astreint à un rôle de médiatisation, ou, pour le dire autrement, il obtient une compétence de contrôle-autorisation par la délibération d’une loi autorisant la ratification.
La Constitution de 1958 s’inscrit dans cette dynamique historique, stabilisée par la IIIe République[8] : pour ne donner qu’un exemple, le Président de la République, en qualité de chef des armées (art. 15 C), et le Gouvernement, censé diriger la politique de défense de la Nation (art. 20 C) – dont le Premier ministre est responsable (art. 21 C) –, assurent la définition et la conduite de cette politique, tandis que le Parlement assure le contrôle de cette politique (art. 20 C), en particulier par le vote des crédits de la mission « Défense » en loi de finances et des interventions militaires à l’étranger décidées par le Gouvernement (art. 35 C).
Par conséquent, la persistance d’une croyance selon laquelle la politique extérieure de l’État serait monopolisée par le pôle « exécutif » révèle davantage une confusion, par synecdoque, qui amalgame l’action de l’État avec celle de l’appareil gouvernemental, ce dernier se limitant à sa définition et à sa conduite, sans que cela empêche son contrôle. Il n’en demeure pas moins que la consécration du Parlement en tant qu’acteur historique des relations extérieures révèle un rôle particulièrement amoindri sous la Ve République.
II. Le Parlement, un organe amoindri
Dans leur Déclaration commune, les signataires ont rappelé les trois champs de compétences auxquels les parlementaires sont susceptibles de contribuer : l’adoption des crédits budgétaires, le contrôle de l’action gouvernementale et, enfin, l’adoption de lois d’autorisation visant à ratifier ou à approuver une convention internationale (§ 8). En France, par exemple, si le Président de la République (ou le Gouvernement) négocie et ratifie (ou approuve) les traités (ou accords) internationaux (art. 52 C), le Parlement autorise, par la voie législative, certains traités et accords (de paix, engageant les finances de l’État, etc.) (art. 53 C). Faut-il y voir, dans cette description du droit positif, le signe que le Parlement est un codécideur en matière de politique étrangère et de défense nationale ?
À première vue, la Constitution française pourrait inciter à répondre prudemment par l’affirmative : le législateur, dont le Parlement est un organe compétent aux côtés du Gouvernement, est en effet habilité à organiser la défense nationale (art. 34 C). Pourtant, la Déclaration commune ne doit pas tromper : la réponse est en réalité essentiellement négative. Lorsqu’elle indique que « la diplomatie parlementaire est un instrument précieux de dialogue et de rapprochement entre les peuples, qui complète, enrichit et démultiplie l’action diplomatique menée par nos exécutifs » (§ 9), il s’agit là d’un aveu implicite : dans une matière si rétive à la norme, il faut en effet appréhender les règles constitutionnelles mises en contexte, c’est-à-dire observer les interprétations et pratiques institutionnelles qui sont produites. Pour ce qui est du cas français, le Parlement s’avère en effet un organe de l’État particulièrement faible en matière de politique étrangère et de défense nationale. Trois raisons principales permettent de l’expliquer.
La première raison tient à l’interprétation des dispositions constitutionnelles directement concernées par la diplomatie ou les affaires militaires. Par exemple, en matière d’engagement international, la lecture dominante veut qu’il relève de la « liberté du pouvoir exécutif », à déposer ou lever des « réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France » sur un traité ou accord international faisant l’objet d’un projet de loi tendant à autoriser sa ratification ou son approbation, et ce même après l’adoption de la loi, alors que le Parlement en a été informé [9]. Cette conception met en lumière la grande hétéronomie qui pèse sur la compétence parlementaire de contrôle-autorisation visée à l’article 53 de la Constitution, puisque la maîtrise du Gouvernement, du dépôt exclusif d’un projet de loi d’autorisation à la quasi-impossibilité de l’amender – encore moins l’engagement international lui-même –, révèle une limite considérable du Parlement pour modérer la politique diplomatique définie par l’appareil gouvernemental. À tel point que la doctrine spécialisée sur la diplomatie parlementaire plaide pour une révision constitutionnelle porteuse d’un rehaussement du rôle des parlementaires[10], preuve qu’au-delà des éventuelles lacunes du texte constitutionnel, les interprétations ont atteint un tel degré d’institutionnalisation qu’elles paraissent à certains insurmontables par la seule inflexion de la pratique.
La deuxième raison porte sur la dérive de la pratique institutionnelle du régime et la représentation largement retenue par les acteurs et observateurs à propos du champ des relations extérieures. Dans une Ve République présidentialiste, la politique étrangère et la défense nationale occupent une place singulière : même lorsque le principal carburant du présidentialisme fait défaut au chef de l’État, à savoir disposer d’une majorité parlementaire acquise à sa cause, la prééminence du Président de la République demeure une fois les affaires extérieures du pays en jeu. Personne ne s’est élevé, en pleine période de gouvernement expédiant les affaires courantes, contre la reconnaissance par le Président Macron, au nom de la France, de la souveraineté marocaine sur le Sahara occidental à l’été 2024. Or, le « présidentialisme militaire et diplomatique », qui se développe jusqu’à la gestion des crises, s’est largement autonomisé des contraintes du parlementarisme posées par le constituant, en étant tourné vers et pour l’État, quitte à affaiblir l’impératif démocratique[11]. Ainsi, la réalité du pouvoir de décision s’étant déplacée de Matignon vers l’Élysée, le contrôle opéré par le Parlement consiste à demander des comptes à un Gouvernement qui ne fait qu’appliquer une politique décidée ailleurs. Les inquiétudes et critiques formulées par les députés Coste-Fleuret et Mitterrand à l’idée d’habiliter le Président de la République seul en matière de feu nucléaire, au risque d’annihiler le caractère parlementaire du régime de la Ve République, témoignent, à cet égard, d’une rare clairvoyance[12].
Enfin, la troisième et dernière raison concerne la faiblesse des outils à la disposition du Parlement pour assurer, malgré le présidentialisme, sa principale fonction : la modération de l’appareil gouvernemental. La littérature spécialisée est unanime pour souligner la faiblesse du Parlement de la Ve République – sans pour autant être inexistant – en matière de politique étrangère et de défense[13]. Les raisons sont désormais bien identifiées : d’abord, une absence d’autonomie lorsqu’il participe à la fonction de légiférer, qu’il s’agisse du budget ou des engagements internationaux ; ensuite, une dépendance aux informations détenues par le Gouvernement, faute d’habilitation au secret défense (en dehors de quelques parlementaires dans un champ restreint au sein de la Délégation parlementaire au renseignement) ; enfin, une difficulté à développer une position antagoniste : ainsi, la diplomatie parlementaire n’est jamais présentée comme concurrente à celle décidée par le Gouvernement et le Président de la République, mais comme un complément plus ou moins efficace à l’action diplomatique du Gouvernement, mêlant initiative et facilitation, sans véritable normativité, comme en témoigne le paragraphe 9 de la Déclaration commune.
À cet égard, cette faiblesse s’explique moins par les seules dispositions constitutionnelles que par celles législatives ou réglementaires, qui, inspirées des pratiques et représentations véhiculées sur le rôle des parlementaires en la matière, participent à marginaliser le Parlement-législateur comme le Parlement-contrôleur. Par exemple, à partir des années 1960, la voie réglementaire a souvent supplanté celle législative pour l’organisation de la défense nationale[14]. Dans le même ordre d’idées, les dispositions relatives à la protection du secret de la défense nationale sont essentiellement traitées par le pouvoir réglementaire (art. R2311-1 à 9 du code de la défense), ce qui offre une importance considérable au Premier ministre pour en exclure les parlementaires. Le secret s’avère pourtant indispensable, en matière de relations extérieures, dans les États modernes[15]. Ce phénomène s’aggrave d’autant plus que le discours administratif véhiculé est celui d’un Parlement inadapté au secret, oubliant qu’aux États-Unis, en Grande-Bretagne et en France, la publicité des travaux parlementaires n’a été que progressive[16]. Par exemple, le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale fonde l’exclusion des parlementaires, pour en connaître, au nom du principe de la séparation des pouvoirs[17]. À dire vrai, ce raisonnement nous échappe, à moins que ce relais périgouvernemental, indispensable à la mise en œuvre de la politique de la défense, ne fasse qu’interpréter de façon positive un principe qui est essentiellement… négatif. Il faut dire que cette lecture s’inscrit elle-même dans une représentation d’une partie du champ académique selon laquelle les révolutionnaires auraient postulé une « incompatibilité entre la délibération parlementaire, nécessairement publique, et les contraintes de l’action diplomatique »[18], sans que celle-ci soit véritablement constatée par la pratique institutionnelle[19].
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En définitive, la Déclaration commune évoque le « rôle fondamental dans l’équilibre des pouvoirs en matière de politiques étrangère et de défense de nos États » (§7) joué par les Parlements. Si la formule de l’équilibre ne cesse de nous interroger, tant elle semble dépourvue de portée épistémique pour appréhender le rapport entre le Parlement et l’appareil gouvernemental en la matière, étant entendu que le premier exerce principalement un pouvoir de contrôle, tandis que le second exerce un pouvoir de direction, il apparaît que la formule employée par les représentants du G7 parlementaire s’avère quelque peu optimiste concernant le cas français : la capacité de modération du Parlement, sans être inexistante, s’avère en effet fortement limitée. À la veille de l’élection présidentielle de 2027, les quelques candidats qui développent des propositions de réforme institutionnelle et constitutionnelle n’en semblent d’ailleurs guère préoccupés. À l’ère des crises globales, pour reprendre le thème de ce 24e sommet, une réflexion sur les pratiques et les règles de droit organisant deux domaines qui engagent autant la Nation ne serait pourtant pas superflue : préserver la pérennité de l’État au travers de l’efficacité gouvernementale pour diriger ses affaires extérieures va de soi, encore faut-il s’assurer de l’accompagnement, voire du soutien, de la collectivité politique qui le compose. Cela passe par une réflexion sur la légitimité de l’action étatique, a fortiori de l’implication accrue des représentants du souverain.
[1] A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, Paris, Coll. Nrf Gallimard, t. I, 1992, p. 238-239.
[2] Le point de départ serait 1614, une fois les États généraux tombés en désuétude, le roi n’ayant plus à leur rendre des comptes : M. Dufraisse, Histoire du droit de guerre et de paix de 1789 à 1815, Paris, Éd. Armand Le Chevalier, 1868, p. 17-18.
[3] Art. Ier, Section 8 et art. II, Section 2, Constitution du 17 septembre 1787.
[4] Voy. le discours de Mirabeau sur la question : Assemblée nationale constituante, Archives parlementaires, 20 mai 1790, t. XV, p. 618-626.
[5] T. Mulier, Les relations extérieures de l’État en droit constitutionnel français, Paris, Mare & Martin, Bibliothèque des thèses, 2020, § 663-690.
[6] Ibid., §691-756.
[7] Ibid., §757-768.
[8] Ibid., §770-799.
[9] Cons., const., n° 2009-579 DC, 9 avril 2009, Loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, §25 (Rec., p. 84).
[10] P. Péjo, « La diplomatie parlementaire, actrice d’un nouvel équilibre démocratique et constitutionnel », RFDC, n° 138, 2024-2, p. 433-438.
[11] T. Mulier, « Chapitre 7. La politique étrangère et la défense Un présidentialisme aux deux visages », in V. Martigny (dir.), L’ère de l’exécutif, Paris, Presses de SciencesPo, 2026, p. 163-184.
[12] Assemblée nationale, « Séance du 24 avril 1964 », JORF, n° 25, p. 942-951.
[13] L. Klein, Le contrôle civil de la force armée en démocratie. Droit et pratique de la suprématie civile dans les démocraties contemporaines, Paris, Mare & Martin, 2020 ; T. Mulier, Les relations extérieures de l’État…, op. cit. ; G. Galustian, Constitution et politique extérieure de l’État. Étude comparée : États- Unis, France, Royaume- Uni et Russie, th. dactyl., Université de Montpellier, 2022 ; J. Valax, La décision de guerre et le Parlement, th. dactyl., Université Paris Panthéon- Assas, 2024.
[14] M.-T. Veil, « La répartition des compétences en matière militaire entre le Parlement, le Président de la République et le Premier ministre », Revue du droit public, 1993.
[15] M. Weber, La bureaucratie, Paris, Payot, coll. Sociologie, 2026, p. 107-109.
[16] S.-Y. Laurent, État secret, État clandestin : essai sur la transparence démocratique, Paris, Gallimard, 2024, p. 100-101.
[17] Premier Ministre, Instruction générale interministérielle sur la protection du secret de la défense nationale, n° 1300/SGDSN/PSE/PSD, 9 août 2021, p. 20 et 24.
[18] B. Morel, « La diplomatie parlementaire en France. Ordre et cacophonie », Relations internationales, n°192, 2022-4, p. 25.
[19] En particulier lors de la période de la Convention nationale : T. Mulier, Les relations extérieures de l’État…, op. cit., §692-724.
