L’adoption du budget était, historiquement sous les IIIe et IVe Républiques, un véritable enjeu. Les retards étaient fréquents, de même que le recours aux « douzièmes provisoires », c’est-à-dire le fait pour le Parlement de reconduire mensuellement un douzième du budget de l’année précédente en cas de retard d’adoption de la loi de finances de l’année. La rationalisation du parlementarisme de 1958 s’est aussi accompagnée, spécifiquement, d’une rationalisation de la procédure budgétaire. Cela passe, évidemment, par l’article 47 de la Constitution, qui encadre strictement les délais et la procédure d’adoption du budget. En 1958, cela passait, également par l’organisation du travail parlementaire en deux sessions, la première étant pensée essentiellement pour l’adoption du budget[1].
Dans le contexte du budget de 2027, et à la lumière des expériences des lois de finances pour 2025 et 2026, il est permis de se demander comment les choses vont se passer. Il est évidemment impossible de le prédire ; il est parfaitement possible, en revanche, d’envisager les différentes voies juridiques qui s’offrent au Gouvernement.
I. Tout se passe bien
Une procédure sans accrocs
Pourquoi faudrait-il que tout aille mal ? Le budget 2027 bénéficie d’un avantage sur 2025 et 2026 : il n’y a pas eu d’interruption gouvernementale durant l’année et, sauf surprise, le Gouvernement Lecornu ne posera pas de question de confiance. Cela signifie déjà que, la période qui précède la date limite de dépôt des projets de loi de finances – fixée au premier mardi d’octobre –, ne sera pas une période de changement de Gouvernement.
Il est ensuite possible – improbable, mais possible – que la discussion se déroule normalement. L’Assemblée nationale se prononce en moins de 40 jours, le Sénat en moins de 20 jours, une commission mixte paritaire est convoquée et le texte est adopté soit en lecture CMP en cas d’accord, soit en nouvelle lecture ou par la procédure du dernier mot à l’Assemblée nationale, le cas échéant avec utilisation de l’article 49 alinéa 3. En tout état de cause, la discussion peut être agrémentée des outils ordinaires de la procédure législative que sont le vote bloqué ou l’adoption sans vote de l’article 49 alinéa 3.
Ce scénario n’est en réalité pas si absurde qu’il n’y paraît sur le plan politique : la perspective présidentielle implique presque nécessairement une dissolution après la prise de fonction du nouveau Président de la République (sous réserve que son prédécesseur n’ait pas dissous d’ici à la fin de son mandat). Les partis de la droite et du centre, jusqu’au PS, peuvent avoir un intérêt à se présenter comme conciliants devant un texte budgétaire de compromis – position moins certaine à gauche, qui assume une rupture plutôt qu’un compromis.
Une procédure accidentée
La procédure budgétaire pourrait également aller à son terme avec quelques accidents de parcours mineurs. Le projet peut d’abord être rejeté par l’une ou l’autre chambre sans que cela n’interdise absolument son adoption ensuite, à l’occasion de l’adoption d’une motion de rejet, d’une question préalable, ou de son rejet à la suite de la discussion en séance publique. La CMP peut d’ailleurs échouer et il suffit alors de garantir une adoption en lecture définitive à l’Assemblée nationale, le cas échéant avec engagement de la responsabilité.
Dans cette hypothèse de procédure accidentée, le Gouvernement peut également contraindre le Parlement dans les délais constitutionnels. Si l’Assemblée nationale ne respecte pas son délai de 40 jours, le Sénat peut être automatiquement saisi et dispose alors d’un délai de 15 jours (art. 47C, al. 2). Même si l’Assemblée respecte ce délai de 40 jours, le Sénat peut être interrompu au bout de 20 jours, s’il ne s’est pas prononcé (art. 40 LOLF), pour convoquer une CMP. Dans tous ces cas, le fait de dessaisir une assemblée est facultatif, malgré la rédaction à l’impératif de l’article 47 de la Constitution[2]. Le Gouvernement a la faculté de dessaisir l’assemblée concernée, il n’en a pas l’obligation.
L’hypothèse du cheminement normal ou accidenté est-elle probable pour le PLF 2027 ? Pas vraiment. L’Assemblée nationale reste plus que jamais divisée. Plusieurs hypothèses sont à vrai dire envisageables. Le budget proposé pourrait être un budget a minima, et opérationnel, afin de laisser le « véritable » budget politique être adopté à la suite de l’élection présidentielle, de la dissolution puis des élections législatives. Il s’agirait alors de convaincre les forces politiques de laisser passer un tel budget, le cas échéant par simple abstention. La stratégie des partis pourrait d’ailleurs être une indifférence feinte, jouant la carte de la responsabilité politique et avançant leurs mesures pour le futur budget rectificatif. Cette solution pourrait également être aidée par la menace d’une dissolution dès décembre ou janvier. Une telle dissolution altérerait fondamentalement les dynamiques politiques : puisque l’article 12 de la Constitution interdit une nouvelle dissolution dans l’année suivant les élections législatives post dissolution, même en cas de changement de président, les partis pourraient avoir plus à perdre qu’à gagner dans la division, et l’incertitude complète d’une telle solution.
II. L'arlésienne de l'ordonnance
Le mécanisme de l’ordonnance budgétaire était un mécanisme nouveau en 1958, pensé pour pallier les retards éventuels du Parlement dans l’adoption de la loi de finances. Jamais utilisée jusqu’ici, la doctrine ne semble s’en être saisie réellement qu’à partir de la période 2024-2026[3]. Une note du secrétariat général du Gouvernement d’août 2024, intitulée Note relative au PLF et PLFSS 2025[4], relevait les incertitudes juridiques quant au contenu de cette ordonnance, ce qui peut expliquer qu’elle n’a pas été utilisée.
Pour rappel, une telle ordonnance ne peut intervenir que si le Parlement ne s’est pas prononcé sur le PLF 70 jours après son dépôt. Il s’est prononcé en cas d’adoption, mais également en cas de rejet définitif, c’est-à-dire par les deux chambres. La disposition était donc parfaitement utilisable pour les PLF 2025 et 2026. Son contenu est probablement le point le moins évident. L’article 47, alinéa 3, de la Constitution, dispose que « les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance », mais la question de ce que recouvre le « projet » est tout sauf claire. Il peut évidemment s’agir de la copie initiale du Gouvernement, hypothèse retenue par la note du SGG mais aussi par le Gouvernement lui-même quand, fin 2025, il modifie son PLFSS par une lettre rectificative plutôt que par amendement. De ce point de vue, les débats parlementaires sont donc absolument écartés. Pour autant, rien n’empêche de considérer que des dispositions adoptées à l’identique par les deux chambres, ou acceptées en CMP, pourraient être intégrées dans l’ordonnance. En effet, l’article 47 reste indéterminé, en évoquant simplement « le projet », et pas « le projet du Gouvernement ». Au stade de la discussion parlementaire, le texte est toujours le « projet de loi de finances ». De plus, le constituant précise bien à l’article 42 que la discussion en première lecture à l’Assemblée nationale porte sur « le texte présenté par le Gouvernement ». Le « projet » mentionné à l’article 47 peut donc recouvrir une réalité plus large que le simple texte initial du Gouvernement.
Est-ce probable pour 2027 ? Tout dépendra de la stratégie politique adoptée par la majorité présidentielle et par le Gouvernement lui-même. L’ordonnance vient, dans les faits, priver le Parlement de sa capacité à se prononcer sur le budget. Politiquement, c’est donc une arme extrêmement puissante entre les mains du Gouvernement. Symboliquement, c’est priver le Parlement, donc la représentation nationale, de consentir à l’impôt. Quelques mois avant une élection présidentielle, c’est une manœuvre qui peut apparaître dangereuse pour qui vise un mandat. Le Gouvernement pourrait d’ailleurs volontairement laisser courir les délais parlementaires pour se saisir ensuite du mécanisme de l’ordonnance, ce qui instaurerait un précédent permettant à un Gouvernement peu diligent de contourner un Parlement divisé.
III. La loi de finances spéciale
La loi de finances spéciale est pensée en cas de défaillance du Gouvernement à déposer le projet de loi de finances dans les temps. Il s’agit du mécanisme utilisé en 1979, en 2024 et en 2025, dans ces trois cas en violation des dispositions constitutionnelles, ou à tout le moins au terme d’une interprétation assez peu rigoureuse de celles-ci, justement pour ne pas recourir aux ordonnances en 2024 et 2025. Deux délais sont donnés au Gouvernement par la LOLF, le premier avant le 11 décembre pour ne faire adopter que la première partie de la loi de finances, le second avant le 19 décembre pour ne faire adopter que l’autorisation de percevoir les impositions de toute nature. Dans les deux cas, le Gouvernement peut alors ouvrir, en début d’année, les crédits applicables aux « services votés », c’est-à-dire, et pour le dire vite, que le Gouvernement peut renouveler les dépenses de l’année passée. Il ne s’agit toutefois pas d’une obligation : le Gouvernement est libre d’aller en deçà de ce qui avait été adopté.
Est-ce probable pour 2027 ? Il s’agit du « chemin du moindre effort », déjà utilisé pour les PLF 2025 et 2026. En cela, cette option reste une hypothèse solide. La loi spéciale permet en effet de ménager le Parlement, sans presser la discussion, tout en garantissant un budget minimal pour le début de l’année 2027. La différence majeure entre 2027, et 2026 et 2025, réside dans la temporalité probable de l’application de la loi spéciale. Pour 2027, le risque est grand que la loi spéciale s’applique jusqu’aux élections législatives post élection présidentielle. Le Parlement pourrait en effet considérer que le minimum est assuré et qu’il n’est pas nécessaire ou pas possible politiquement de trancher avec une Assemblée nationale divisée. Sur le plan strictement juridique, cela ne pose pas de problème – d’autant moins que le gouvernement demeurerait de toute façon compétent pour mettre en vigueur son budget complet par ordonnance. Sur le plan économique en revanche, des craintes ont pu être évoquées sur l’augmentation du déficit. Il faut toutefois indiquer que sous l’empire de la loi spéciale, le gouvernement reste libre de l’ouverture des crédits. Les politiques publiques restent globalement identiques à l’année passée, le plafond de dépenses reste identique, mais ce plafond est une limite supérieure et pas une obligation de dépenses.
Dans tous les cas, si les discussions s’enlisent, le Gouvernement reste maître de l’utilisation de l’ordonnance tant que le PLF n’a pas été rejeté. À l’évidence, la perspective de l’élection présidentielle et des probables élections législatives entrera dans l’équation du choix, en fonction des stratégies politiques. Reste également l’hypothèse d’une dissolution. Cela étant, une telle dissolution fin 2026 ou début 2027 ne règle pas la question de la loi de finances. Avant l’adoption d’une loi spéciale, elle oblige le Gouvernement à utiliser l’ordonnance de l’article 47 puisque les nouveaux députés ne siégeraient pas avant plusieurs semaines. Après l’adoption d’une loi spéciale, elle ne garantit pas que la loi de finances sera adoptée, et servirait presque de sanction pour les députés et les partis, contraignant alors en plus le futur Président à conserver son Assemblée plusieurs mois après son élection. Cette menace, réelle, pourrait alors ne pas être prise au sérieux par les députés, puisqu’elle ne réglerait pas le problème de la loi de finances.
[1].« Le texte qui vous est soumis prévoit deux sessions ordinaires, l’une à l’automne, de deux mois et demi, et destinée avant tout au budget » : M. Debré, Discours devant le Conseil d’État, 27 août 1958
[2] Cons. const. n° 86-209 DC, 3 juillet 1986, cons. 5, disponible à l’adresse suivante : https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/1986/86209DC.htm
[3] Voir not. par ordre de publication A. Marthinet, « Le projet de loi de finances 2025 et l’alinéa 3 de l’article 47 de la Constitution », Le Blog Jus Politicum, 9 novembre 2024, disponible sur https://blog.juspoliticum.com/2024/11/09/le-projet-de-loi-de-finances-2025-et-lalinea-3-de-larticle-47-de-la-constitution-par-arnaud-marthinet/ ; É. Quinart, « Budget : que sont les ordonnances de l’article 47, alinéa 3 de la Constitution ? », Le Blog Jus Politicum, 5 novembre 2025, disponible sur https://blog.juspoliticum.com/2025/11/05/budget-que-sont-les-ordonnances-de-larticle-47-alinea-3-de-la-constitution-par-emilien-quinart/. ; M. Carpentier, « Les ordonnances budgétaires et sociales. Exercice d’analyse juridique par anticipation », AJDA, 2025, pp. 2185-2192 ; S. Sydoryk, « Les ordonnances financières des articles 47 et 47-1 de la Constitution : réflexions sur le régime juridique d’un mécanisme inédit », Les petites affiches, 16 décembre 2025, pp. 19-26 ; O. Boyer, « Le régime contentieux des ordonnances des articles 47 et 47-1 de la Constitution », Le Blog Droit Administratif, 24 décembre 2025, en ligne, <https://blogdroitadministratif.net/2025/12/24/le-regime-contentieux-des-ordonnances-des-articles-47-et-47-1-de-la-constitution/>. Voir l’exception historique P. Gaucher, « Les ordonnances en matière budgétaire », Annales de la Faculté de Droit de Clermont, fasc. 2, 1965, pp. 38-44.
[4] Disponible sur <https://www.ifrap.org/sites/default/files/documents/2025-12/note-sgg-propre-1-c9f877c81c904f98bad583042765c81b.pdf>
