Les crises internationales constituent des situations d’instabilité aux multiples répercussions en droit interne — économiques, sociales, politiques et juridiques. Certaines mettent directement en cause les principes fondamentaux du droit international, notamment l’interdiction du recours à la force, comme l’illustre la reprise des essais nucléaires nord-coréens, l’invasion de l’Ukraine par la Russie ou encore certaines interventions militaires récentes, notamment au Venezuela et au Proche et Moyen-Orient. D’autres tiennent moins à la violation de ces principes qu’à leur dimension globale, à l’instar des crises financières, sanitaires ou environnementales.
Les crises internationales sont ainsi susceptibles de revêtir des aspects différents et ne sauraient être enfermées dans une définition (1). Certaines sont objectivement identifiables (il en va ainsi des crises humanitaires, des crises financières, ou des crises sanitaires), quand d’autres dépendent davantage d’une volonté des acteurs concernés de reconnaître et de qualifier la situation envisagée comme étant une situation de « crise ».
Il en résulte que du point de vue du droit international comme du droit interne, « il n’existe pas de critères objectifs de la crise (durée, étendue géographique, gravité, etc.). Elle ne peut être séparée de son contexte, des rapports de pouvoirs dans lesquels elle s’inscrit et n’est jamais autre chose, pour le juriste, que ce que l’on qualifie ainsi »(2) .
Qualifier la crise et son niveau d’intensité revient à déterminer le mécanisme juridique le plus approprié pour y faire face. Chaque ordre juridique en possède plusieurs qui conduisent, dans des mesures plus ou moins grandes, à étendre les prérogatives des organes exécutifs. En droit interne, la mise en œuvre et les conditions d’application des législations d’exception relèvent d’une même logique : le Président décide de l’application du mécanisme de crise (3), le législatif contrôle et autorise la prolongation du mécanisme en question. L’intervention du Parlement se manifeste donc a posteriori, pour contrôler la durée de mise en œuvre de l’état de siège ou de l’état d’urgence (4), ou bien, – de façon indirecte – l’exercice des pouvoirs exceptionnels du Président (5). En outre, le législateur peut également être conduit à instituer de nouveaux mécanismes d’exception afin de répondre à des situations de crises spécifiques, comme en témoigne l’adoption de la loi du 23 mars 2020 instaurant l’état d’urgence sanitaire dans le contexte de l’épidémie de Covid-19.
Les crises internationales n’impliquent pas nécessairement le recours à des législations d’exception : elles peuvent être gérées dans le cadre du droit commun, sur le fondement des pouvoirs constitutionnels du Président de la République et du Premier ministre – le premier étant chargé « d’assurer le fonctionnement régulier des pouvoirs publics » (art. 5 de la C.), le second de « diriger l’action du Gouvernement » (art. 20 de la C.). La multiplication des crises a d’ailleurs conduit le législateur à aménager des mécanismes permettant à l’exécutif d’intervenir sans recourir à des régimes dérogatoires : la gestion des crises internationales relève (aussi) du droit commun, symptôme d’une permanence des risques et de la nécessité d’y être préparé.
Ces évolutions affectent le rôle du Parlement : la fonction législative des assemblées se trouve largement mise à l’écart, faute de pouvoir s’adapter aux spécificités des crises internationales, dont l’ampleur et la multiplication accentuent les prérogatives de l’exécutif au détriment des organes législatifs. Quant à la fonction de contrôle, si elle apparaît davantage mobilisée lorsque l’action du Gouvernement s’inscrit dans le cadre de législations d’exception, elle peine à s’exercer avec autant de vigueur lorsque l’exécutif intervient dans le cadre des procédures de droit commun. Ce dernier point appelle, en conséquence, une vigilance particulière des parlementaires, dont le rôle – et, partant, la légitimité – se trouvent fragilisés par la succession des crises.
I) La mise à l’écart de la fonction législative
Quel que soit le cadre juridique à l’intérieur duquel l’exécutif inscrit son action, la gestion des crises relève d’abord du Président de la République et du Gouvernement, qui disposent de nombreux relais institutionnels dont ne bénéficie pas le Parlement (6). La gestion des crises privilégie ainsi l’intervention des organes exécutifs et le recours aux décrets, au détriment de la délibération législative, procédé propre aux assemblées.
Les mesures décidées par l’exécutif peuvent cependant faire l’objet de débats devant le Parlement. Tel est le cas pour certaines d’entre elles. Le 19 janvier dernier, le Sénat débattait du « rôle de la France dans la prévention et la résolution des crises politiques internationales, notamment au Venezuela » (7). Le 3 février suivant, l’Assemblée débattait de l’adoption d’une résolution visant à soutenir le Danemark et le Groenland dans le cadre de la participation des militaires français dans une opération visant à renforcer la sécurité de l’Arctique, menée en coordination avec les États membres de l’Alliance Atlantique (8).
Mais l’intervention du législateur ne s’impose jamais de manière systématique. Ces débats, lorsqu’ils se tiennent, ne donnent lieu à aucun vote, ce qui laisse à l’exécutif une marge d’appréciation considérable pour décider des réponses à apporter dans chacune de ces situations. Dernièrement, la décision du Président de positionner le porte-avion Charles de Gaulle en mer Méditerranée et d’apporter un soutien militaire aux États alliés dans la région du Golfe, en réaction à la guerre déclenchée par les États-Unis et Israël en Iran, a fait l’objet d’un débat au Parlement, après que la décision a été arrêtée par le Président en conseil de défense, et sans que ce débat soit conclu par un vote (9).
Cet exemple récent illustre une pratique qui tend à devenir constante dans la gestion des crises par l’exécutif : le recours aux conseils de défense. Il est vrai qu’aux termes du code de la défense, le Président dispose du conseil de défense et de sécurité nationale pour arrêter « les décisions (…) en cas de crises majeures » (art. L. 1111-3), et que le Premier ministre « prépare et coordonne l’action des pouvoirs publics en cas de crise majeure » (art. L. 1131-1).
Cependant, l’usage extensif de cette instance soulève la question de son adaptation pour prendre en charge des situations de crise sanitaire ou écologique, dont la gestion excède le cadre traditionnel des problématiques de défense et ce, malgré l’emploi d’une rhétorique guerrière supposée en justifier le recours – à l’instar des expressions « guerre au virus » ou « union nationale », évoquant l’Union sacrée à laquelle le Président Poincaré appelait en 1914. En outre, le secret des délibérations entourant les conseils de défense interroge au regard des décisions adoptées à leur issue, lesquelles prennent souvent la forme de décrets ou d’actes réglementaires nécessairement publics. Le recours au conseil de défense tend ainsi à brouiller la distinction entre, d’une part, la confidentialité entourant certains arbitrages relatifs à l’élaboration de l’action gouvernementale et, d’autre part, le secret de la défense nationale, lequel ne s’applique qu’aux documents et informations classifiés au sens de l’article 413-9 du code pénal (10).
L’usage répété des conseils de défense concurrence ainsi les assemblées dans leur capacité à définir une politique appropriée aux situations de crise, en collaboration avec le Gouvernement. Une telle évolution apparaît d’autant plus discutable que certaines situations – telles que la guerre en Ukraine, la question du Groënland ou encore les tensions dans le détroit d’Ormuz – ne sauraient être entièrement assimilées à des situations d’urgence et sont donc susceptibles d’être débattues préalablement par le Parlement.
Dans ce contexte, le contrôle du Gouvernement revêt une importance accrue, en ce qu’il tend à prévenir la marginalisation du Parlement dans la gestion des crises, lesquelles, par leur récurrence, renforcent la centralité de l’exécutif dans la définition des réponses à y apporter.
II) La fragilisation de la fonction de contrôle du Parlement
Le contrôle parlementaire de l’action du Gouvernement prend racine dans le cadre des travaux des commissions parlementaires, qui mènent des auditions régulières, collectent des informations, et élaborent des rapports destinés à éclairer l’ensemble des membres du Parlement afin de nourrir le contrôle politique de l’exécutif.
En principe, ce contrôle s’exerce de façon particulièrement renforcée lorsque l’exécutif est investi de pouvoirs exceptionnels. La prorogation de l’état d’urgence pendant vingt-trois mois consécutifs entre 2015 et 2017, à la suite des attentats terroristes survenus sur le territoire, a par exemple conduit les commissions parlementaires à exercer un contrôle inédit de l’activité du Gouvernement (11). On peut, à cet égard, regretter qu’un contrôle aussi renforcé de l’exécutif n’ait pas été reproduit en 2020 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, alors même que de nombreuses mesures attentatoires aux libertés avaient été décrétées (12).
À l’inverse, le contrôle parlementaire se manifeste de manière moins exigeante lorsque l’exécutif agit dans le cadre de ses prérogatives de droit commun. Celui-ci s’établit davantage au travers des séances hebdomadaires de questions au Gouvernement ou des débats en séance publique. Néanmoins, les commissions demeurent régulièrement informées et sont susceptibles d’orienter les choix du Gouvernement. Récemment, le Premier ministre a annoncé de nouveaux arbitrages budgétaires « pour faire face aux difficultés de la guerre », à la suite d’une réunion du comité d’alerte des finances publiques. Intervenant quelques mois seulement après l’adoption du budget, ces ajustements ont suscité des critiques de l’opposition, qui réclame leur adoption dans le cadre d’un projet de loi de finances rectificatives, plutôt que par voie de décrets.
Le contrôle parlementaire se trouve dorénavant particulièrement fragilisée par la succession des crises qui conduit progressivement à l’intégration dans le droit commun de mécanismes qui relevaient auparavant de l’exception. En 2021, la loi de prévention des actes de terrorisme intégra certaines des dispositions de l’état d’urgence dans le droit commun de la lutte antiterroriste (13). Plus récemment, la réforme du droit des réquisitions a substitué à la distinction traditionnelle entre les réquisitions dites civiles (destinées aux besoins généraux de la Nation) et les réquisitions militaires, un régime unifié fondé sur les besoins de la défense et de la sécurité nationale (14). Alors que les réquisitions militaires étaient historiquement conçues dans une logique de guerre ou de préparation à celle-ci, la réforme du droit des réquisitions s’inscrit désormais dans l’évolution contemporaine des conflits armés, largement hybrides, dans lesquels les nouvelles technologies démultiplient les capacités de nuisance (cyberattaques, terrorisme international, manipulation de l’information). Elle étend ainsi à des situations de crise des mécanismes de réquisition autrefois principalement associés aux nécessités de la guerre. Ces évolutions renforcent les prérogatives de l’exécutif, qui peut mobiliser des pouvoirs de contrainte particulièrement étendus sans recourir formellement à des régimes d’exception traditionnellement associés à l’état de guerre ou aux circonstances d’une exceptionnelle gravité. Elles doivent corrélativement conduire à une adaptation du contrôle du Parlement.
La multiplication des crises et des menaces qui pèsent sur les États – qu’elles soient terroristes, sanitaires, économiques ou géopolitiques – tend à inscrire leur gestion dans une logique de réaction, au sein de laquelle les fonctions de délibération et de contrôle du Parlement se trouvent reléguées au second plan. Cette évolution n’est d’ailleurs pas propre au cas français. Les interventions militaires conduites ces dernières années par les États-Unis sans autorisation du Congrès illustrent la manière dont l’extension des pouvoirs de l’exécutif, dans des contextes ne relevant plus formellement d’un état de guerre mais mettant en cause la sécurité nationale, tend à affaiblir le contrôle parlementaire. En invoquant les exigences de célérité et de secret opérationnel, ainsi qu’une interprétation contestée de certains textes – au premier rang desquels la War Powers Resolution – l’exécutif tend ainsi à réduire la capacité du Congrès à encadrer l’action présidentielle dans l’exercice de ses fonctions de commandant en chef des armées.
Ces évolutions appellent, en conséquence, une vigilance accrue du Parlement, dans la mesure où les modalités du contrôle parlementaire demeurent encore largement structurées par l’identification de circonstances exceptionnelles et des régimes juridiques qui leur sont associés. Dès lors, si l’action du Gouvernement reste soumise au principe de responsabilité politique, un tel mécanisme ne saurait, à lui seul, garantir un équilibre suffisant entre les pouvoirs, dans un contexte marqué par la normalisation de l’exception.
(1) Comme le souligne Thierry Tardy, « la qualification d’une situation en crise (…) revêt une dimension politique par définition subjective. Un document du Conseil de l’UE précise que ‘déterminer si un état de crise existe relève d’une appréciation politique qui dépend des circonstances. Tenter de fournir une définition précise du terme de crise ne semble donc pas judicieux’. La crise existe en soi, mais ne fait l’objet d’une action par des acteurs externes que si elle est qualifiée comme telle par ces mêmes acteurs. », T. Tardy, Chapitre 1. Introduction à la gestion de crise, in, Gestion de crise, maintien et consolidation de la paix. Acteurs, activités, défis, éd. De Boeck Supérieur, 2009, p. 20.
(2) F. Saint-Bonnet, L’état d’exception, Puf, coll. Léviathan, 2001, p. 4.
(3) Celui-ci peut, tour à tour, déclarer « l’état d’urgence » (art. 2 de la loi du 3 avril 1955), décréter « l’état de siège » (art. 36 de la C.), ou « prendre les mesures exigées par les circonstances » (art. 16 de la C.)
(4) La loi de 1955, de même que l’article 36 de la Constitution, établissent une asymétrie institutionnelle dans laquelle l’exécutif déclare et le législatif proroge. Toutefois, quand le législateur proroge l’état d’urgence (le même raisonnement pouvant s’appliquer à l’état de siège), la loi n’est pas une simple loi de ratification du décret du Président. Le Parlement, lorsqu’il vote la prorogation de l’état d’urgence peut réviser son cadre juridique, ce qu’il fit à plusieurs reprises, notamment en 2015 lors de la COP. Sur ce point, nous renvoyons à l’étude du Professeur Denis Baranger, « L’état d’urgence dans la durée », RFDA, n°3, mai-juin 2016, p. 447.
(5) Le Parlement peut seulement saisir le Conseil constitutionnel « après trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels » afin qu’il examine si les conditions du recours à l’article 16 sont toujours réunies. Cette solution – critiquée lors de la réécriture de l’article 16 à l’occasion de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 – fait toujours l’objet de demandes de modifications. Voir en ce sens le rapport d’information n°5119, sur la résilience nationale, déposé le 23 février 2022, par les députés M. Alexandre Freschi (Président) et M. Thomas Gassilloud (rapporteur), recommandation n°47.
(6) Voir en ce sens la circulaire du 26 septembre 2023 du Premier ministre, relative à l’organisation gouvernementale pour la gestion des crises majeures, qui présente en détail le schéma d’organisation gouvernementale de conduite de crise (au centre duquel se trouve la cellule interministérielle de crise et les différents centres opérationnels rattachés à chacun des ministères).
(7) Voir JORF, Sénat, débats parlementaires, séance du 19 janvier 2026, p. 320. Le débat est organisé dans le cadre de l’article 50-1 de la Constitution. Son organisation un lundi soir à 21h30 montre cependant que ces débats n’occupent pas une place centrale dans l’agenda des parlementaires.
(8) Il s’agit de l’exercice danois « Arctic Endurance », mené de manière pré-coordonnée avec le Danemark, la Finlande, la France, l’Allemagne, les Pays-Bas, la Norvège, la Suède et le Royaume-Uni, afin de sécuriser le Groënland. Voir, JORF, AN, débats parlementaires, 3e séance du 3 février 2026, p. 1193, résolution « visant à Soutenir le Danemark et le Groënland et à œuvrer en faveur d’une plus grande coopération en matière de défense ».
(9) JORF, AN, débats parlementaires, 1ère séance du 25 mars 2026, pp. 2643 et suivantes.
(10) Sur ce point, voir la décision du Conseil constitutionnel n° 2011-192 QPC du 10 novembre 2011 relative aux règles fixant le régime de classification au titre du secret de la défense nationale d’informations et de lieux, ainsi que les règles de perquisition afférentes à ces informations et à ces lieux. Voir également l’instruction générale interministérielle n° 1300/SGDSN/PSE/PSD du 9 août 2021 sur la protection du secret de la défense nationale (IGI 1300) consécutive au décret n° 2019-1271 du 2 décembre 2019 relatif aux modalités de classification et de protection du secret de la défense nationale.
(11) Lors de l’examen de la loi du 20 novembre 2015, la commission des Lois de l’Assemblée nationale adopte à l’unanimité un nouvel article 4-1 inséré dans la loi du 3 avril 1955 disposant que « L’Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le gouvernement pendant l’état d’urgence. Ils peuvent requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures ». L’Assemblée nationale met au point une commission spéciale dotée de pouvoirs d’enquête. Le Sénat choisit de demeurer dans le cadre de ses pouvoirs de contrôle de droit commun.
(12) Dans son étude sur l’état d’urgence, le Professeur Gilles Toulemonde relève que « La période d’état d’urgence sanitaire a semblé amplifier ou exacerber l’un des pires maux de la Ve République : la défaillance, voire l’absence, du contrôle parlementaire sur la politique de l’Exécutif. », G. Toulemonde, « Le dysfonctionnement du Parlement en période d’état d’urgence sanitaire », Romanian Journal of Comparative Law, vol. 12, 2021, p. 178.
(13) Ces mesures ne peuvent être prononcées qu’« aux seules fins de prévenir la commission d’actes de terrorisme » et comprennent la possibilité pour le ministre de l’Intérieur de prononcer, notamment, des assignations à résidence, d’imposer des obligations de pointage, ou de restreindre les déplacements d’un individu. Il s’agit des « mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance », détaillées aux articles L. 228-1 à L. 228-7 du code de la sécurité intérieure.
(14) Voir les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code de la défense.
