Recours à l’article 49, alinéa 3, pour l’adoption du budget de l’État : la paradoxale réussite de la méthode « Lecornu »

Ce 20 janvier, pour la 118e fois sous la Ve République, un Premier ministre a engagé la responsabilité de son Gouvernement sur le vote d’un projet de loi, conformément à l’article 49, alinéa 3, de la Constitution. Il s’agissait du volet « recettes » du projet de loi de finances pour 2026. Un deuxième recours devrait intervenir pour le volet consacré aux dépenses, puis un troisième sur l’ensemble du texte, lors de son retour à l’Assemblée nationale après son examen par le Sénat. Conformément à cet article, le texte sera adopté en l’absence du dépôt d’une motion de censure dans les vingt-quatre heures suivant cet engagement et adoptée à la majorité absolue des députés dans les quarante-huit heures suivant ledit dépôt, ce qui semble exclu dans la mesure où l’abstention des députés socialistes paraît acquise.

Ce 118e recours montre que cette procédure est désormais solidement ancrée dans la pratique institutionnelle de la Ve République. Elle l’est d’autant plus s’agissant des lois de finances et de financement de la sécurité sociale, pour lesquelles aucune limite n’est prévue, contrairement aux projets et propositions de lois ordinaires, pour lesquels un seul recours par session est autorisé depuis la révision constitutionnelle de 2008. Ainsi, cinquante-six recours à l’article 49 al. 3 ont concerné soit des lois de finances, soit des lois de financement de la sécurité sociale. Le recours à cette procédure est également plus fréquent en l’absence de majorité absolue. Les records d’usage sont en effet détenus par deux Premiers ministres à la tête de Gouvernements minoritaires (1). Si l’on conjugue l’absence de majorité à l’importance politique inhérente aux lois de finances, le recours à l’article 49 al. 3 apparaît inéluctable pour l’adoption de ces lois par un Gouvernement minoritaire. A cet égard, à l’exception du budget pour 1989, tous les Gouvernements minoritaires ont recouru à cette disposition pour faire adopter le budget de l’Etat (2). Toutefois, son usage reste plus délicat dans la configuration politique actuelle. Le Gouvernement, ultra-minoritaire, s’expose en effet davantage qu’auparavant à l’adoption d’une motion de censure — Michel Barnier en fit d’ailleurs l’expérience lors du financement de la sécurité sociale. Il s’agissait donc, pour Sébastien Lecornu, de manier cet outil constitutionnel avec une particulière prudence afin de préserver à la fois son Gouvernement et le budget, ce qu’il semble être parvenu à faire.

Bien qu’elle parût inéluctable au regard de la configuration politique de l’Assemblée nationale, cette disposition fut écartée par le Premier ministre lors de son discours du 3 octobre 2025, prononcé sur le perron de l’hôtel de Matignon. Le Premier ministre s’inscrivait ainsi dans la continuité de Lionel Jospin, qui avait lui aussi refusé de recourir à ce mécanisme entre 1997 et 2002. Si ce dernier avait pu maintenir sa position en surmontant les difficultés nées de l’indiscipline de ses alliés écologistes et communistes, notamment en brandissant la menace de démission, il le pouvait en raison du soutien d’une coalition majoritaire de 319 députés, dans un contexte de cohabitation avec le Président Chirac. Aujourd’hui, faute de majorité absolue à l’Assemblée, le renoncement à l’article 49, alinéa 3, semblait particulièrement difficile, compte tenu de l’impérative nécessité de doter la France d’un budget pour 2026. Il aurait en effet fallu soit parvenir à constituer une majorité, hypothèse qui semblait d’emblée vouée à l’échec, soit recourir aux ordonnances, solution qui aurait été perçue comme un coup de force et n’aurait permis d’intégrer aucune modification, ce qui aurait été antinomique avec l’exigence de dialogue avec le Parlement affichée par le Premier ministre.

Selon le discours du 3 octobre précité, le refus initial de recourir à cette disposition visait à défendre une nouvelle méthode de gouvernance, fondée sur la recherche du compromis et sur un rôle accru des députés. Une telle position pourrait laisser entendre que l’article 49 al. 3 serait attentatoire au respect du Parlement, ce qui paraît largement excessif. En effet, cette disposition permet avant tout d’offrir au Gouvernement une majorité pour l’adoption d’un texte lorsqu’il n’en dispose pas, que ce soit pour des raisons arithmétiques ou politiques — notamment en raison de l’indiscipline de certains députés le soutenant. Les députés ne sont pour autant nullement privés de leurs prérogatives : si leur opposition au texte est suffisamment forte, ils disposent de la faculté de s’y opposer par le dépôt et le vote d’une motion de censure. Par ailleurs, le recours à cette disposition ne nuit pas au débat parlementaire dès lors qu’il n’intervient pas à un stade trop précoce de la discussion. Il n’est donc pas, par nature, antagoniste du débat parlementaire. Au contraire, lorsque ce débat a effectivement eu lieu, le texte final sur lequel le Gouvernement engage sa responsabilité peut intégrer des modifications substantielles. Tel est précisément le cas en l’espèce. Le Premier ministre a, en effet, recouru à cet outil le plus tardivement possible dans la discussion, et le texte final comporte les concessions accordées aux députés socialistes, concessions qui n’auraient pu être maintenues si la voie des ordonnances avait été privilégiée. Il n’a pas davantage neutralisé ces concessions en couplant le recours à l’article 49 al. 3 avec le mécanisme du vote bloqué prévu à l’article 44, alinéa 3, de la Constitution. Il ne semble donc pas que le Premier ministre ait trahi la méthode qu’il avait lui-même promue. Ce qui pourrait apparaître, de prime abord, comme une promesse non tenue s’analyse en réalité comme une réussite de cette méthode. Non seulement le Premier ministre est parvenu à doter la France d’un budget dans le respect de l’esprit de dialogue et de compromis qu’il avait revendiqué, mais il l’a fait sans compromettre la stabilité de son Gouvernement. Il s’agit ainsi d’un maniement particulièrement habile de l’article 49 al. 3 permettant de concilier stabilité ministérielle, exigence d’intérêt national liée à l’adoption du budget et volonté affirmée de dialogue parlementaire. En ce sens, cette séquence peut être analysée comme une triple victoire pour le Premier ministre.

Cet épisode permet de démontrer que la crise traversée par la France est avant tout une crise politique, et non une crise de régime. En effet, les institutions de la Ve République semblent, une fois encore, faire la preuve de leur efficacité. Cette efficacité n’est toutefois possible qu’à la condition d’un usage opportun et maîtrisé des outils institutionnels qu’elles offrent. Conçue pour faire face aux périodes de crise, la Ve République est en effet dotée de mécanismes destinés à surmonter les situations de blocage. Les difficultés nées d’une Assemblée nationale profondément fragmentée peuvent ainsi être dépassées, à condition que ces instruments soient employés avec discernement. En l’espèce, un recours trop précoce à l’article 49 al. 3 aurait très probablement entraîné la chute du Gouvernement et, avec elle, celle du budget de l’Etat. Un recours à ce même mécanisme en écartant les compromis trouvés avec les députés socialistes aurait produit le même effet. A l’inverse, l’absence totale de recours à ce dispositif aurait empêché l’adoption du budget, faute de majorité. Enfin, le choix des ordonnances prévues à l’article 47 aurait certes permis l’adoption d’un budget, mais au prix d’une nouvelle crise ministérielle. L’adoption du projet de loi de finances dans sa version initiale, sans les concessions accordées à l’opposition, aurait en effet très vraisemblablement conduit à l’adoption d’une motion de censure.

Si la Ve République démontre encore sa solidité, son esprit peut sembler davantage fragilisé. Il est en effet possible d’éprouver le sentiment que la décision politique se trouve reléguée à la « discrétion des partis ». En l’espèce, un groupe composé de soixante-neuf députés — le groupe socialiste — apparaît en mesure d’exercer une influence déterminante, tant sur le contenu du budget que sur la survie du Gouvernement. Les citoyens peuvent ainsi avoir le sentiment d’être tenus à l’écart des arrangements conclus entre le Gouvernement et les cadres du Parti socialiste. Ces arrangements sont toutefois rendus nécessaires par la fragmentation de l’Assemblée nationale, laquelle résulte d’un choix démocratique opéré par les citoyens.